Les ZEE ultramarines, dont Tromelin et les Îles Eparses, font débat au Sénat

 

Tel est le cas de Tromelin, îlot d'1 km², inaccessible par la mer, situé à l'est de Madagascar et au nord de La Réunion, revendiqué par Maurice. Pour fonder sa souveraineté originaire sur le récif de Tromelin, la France invoque en premier lieu et de manière continue le titre de la découverte géographique en 1722 de ce territoire sans maître. La France a multiplié les actes de souveraineté et d'administration sur cet îlot dès avant l'indépendance de Maurice sans protestation britannique. La France occupe effectivement et continuellement Tromelin depuis le 7 mai 1954, date d'installation des équipes françaises de Météo France qui y séjournent depuis de façon permanente sous l'autorité du préfet de La Réunion puis du préfet des TAAF. Tromelin, comme les Îles Éparses du canal du Mozambique, est désormais explicitement mentionnée comme partie du territoire national à l'article 14 de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. Ces îles y sont désignées comme parties constitutives des TAAF, elles-mêmes citées à l'article 72-3 de la Constitution. Maurice estime, pour sa part, que le Traité de Paris du 30 mai 1814 par lequel la France a cédé à la Grande-Bretagne l'Île Maurice et ses dépendances incluait Tromelin et qu'elle en est entrée en possession lors de son accession à l'indépendance en 1968. Maurice revendique officiellement cet îlot depuis le 2 avril 1976.

 

Par la suite, et en dépit de l'accord de cogestion du 7 juin 2010 la France a, par une note verbale en date du 17 mai 2011 publiée sur le site des Nations unies (Division des océans et du droit de la mer), revendiqué sa souveraineté sur Tromelin et réaffirmé ses droits sur la ZEE adjacente. Cette note se réfère à la publication par la France, sur le même site, d'une liste de coordonnées géographiques de points définissant les limites extérieures de la ZEE de Tromelin et de La Réunion. Maurice a rappelé à ce sujet qu'elle avait « une pleine et entière souveraineté sur l'île de Tromelin, y compris ses zones maritimes ».

 

Côté français, l'accord de 2010 sur la cogestion économique, scientifique et environnementale relative à l'Île de Tromelin et à ses espaces maritimes environnants fait aussi débat. Il organise une cogestion « relative à » Tromelin sur les questions économiques, scientifiques et environnementales relatives à l'île et ses espaces maritimes environnants, dans des limites convenues entre les deux parties. L'accord est ainsi assorti de trois conventions techniques portant sur la gestion des ressources halieutiques, la protection environnementale et la recherche archéologique.

 

Certes, l'étude d'impact du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord-cadre125(*), adopté en première lecture au Sénat le 18 décembre 2012 précise qu'« il ne saurait être question que la France renonce à la souveraineté sur Tromelin non seulement sur le principe mais aussi parce que cela pourrait avoir un impact sur les autres différends relatifs à des possessions françaises d'outre-mer, en particulier celui avec Madagascar à propos des Îles Éparses situées dans le canal du Mozambique. Il ne saurait en tout état de cause être question que la France s'engage dans une procédure faisant intervenir un tiers (médiation ou procédure arbitrale ou juridictionnelle). C'est pourquoi a été privilégié un projet de cogestions sectorielles et géographiquement circonscrites qui a abouti à l'accord signé avec Maurice le 7 juin 2010 ». On peut toutefois s'interroger sur l'opportunité de prendre pour référence le « règlement d'un contentieux ». Reconnaître le contentieux, n'est-ce pas déjà admettre sa faiblesse ?

 

Sur le fond, les modalités de la convention portant sur la gestion des ressources halieutiques ne laissent pas d'inquiéter les parlementaires : « Si l'accord stipule dans son article 2 que "rien dans (le texte) ni aucun acte en résultant ne peut être interprété comme un changement de la position française ou mauricienne sur la question de la souveraineté ou des compétences territoriales et maritimes", on peut cependant s'étonner de ce qui peut s'apparenter à un partage de souveraineté dans un contexte international difficile et un secteur maritime français sensible. De plus, il est regrettable qu'aucune durée de validité de cet accord cadre sur la cogestion économique, scientifique et environnementale n'ait été définie au préalable »126(*). Certes, comme le précise l'article 13, cet accord est conclu pour une durée de cinq ans, renouvelable par tacite reconduction ; mais une telle configuration n'est pas totalement satisfaisante, d'autant plus que Maurice délivre de son côté à des navires asiatiques des licences portant sur l'ensemble de sa ZEE, y compris celle qu'elle revendique au titre de Tromelin. L'arraisonnement par la marine nationale en octobre 2004 de deux bateaux japonais munis de ces licences a occasionné une vive tension. Depuis lors, Maurice délivre toujours des licences de pêche pour l'ensemble de sa ZEE, mais y mentionne par précaution que la ZEE de Tromelin est une zone de souveraineté contestée, ce qui dissuade les navires étrangers d'y pêcher127(*). Ainsi, l'étude d'impact du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord-cadre apporte les précisions suivantes : « La convention sur la cogestion des ressources halieutiques dans les espaces maritimes environnants de l'île est plus ambitieuse : il s'agit de mettre en oeuvre une politique commune de la pêche dans des espaces maritimes qui incluent la mer territoriale, où, selon la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, s'exerce la souveraineté entière de l'État côtier. Rien n'empêche la France de gérer avec un autre État les ressources halieutiques se trouvant en partie dans sa mer territoriale, comme elle l'a fait dans l'Accord franco-britannique relatif à la pêche dans la Baie de Granville signé à Saint-Hélier le 4 juillet 2000. L'accord-cadre institue un régime de cogestion sectorielle, où certaines compétences dans des domaines bien spécifiés sont mises en commun, sans que cela puisse être interprété comme l'acceptation par la France d'un partage avec les autorités mauriciennes de l'ensemble des attributs de la souveraineté sur l'île de Tromelin. D'autre part, la France ne pourra se voir imposée une décision dès lors qu'elle participe au consensus nécessaire. Ainsi, l'accord ne porte pas atteinte aux conditions essentielles de l'exercice de la souveraineté »128(*). Pour autant, compte tenu des doutes sur cette argumentation, le projet de loi n'a toujours pas été adopté à ce jour, la première lecture devant l'Assemblée nationale prévue selon la procédure simplifiée pour mars 2013 ayant été ajournée in extremis à la suite de l'intervention de notre collègue député Philippe Folliot.

 

Ces débats mettent en évidence que l'enjeu de cet îlot de 1 km2 est bien entendu la ZEE de plus de 280 000 km2, aujourd'hui riche en poissons dans une région où l'on parle aussi de plus de plus de possibles gisements de pétrole.

 

Ces îles situées dans le canal de Mozambique ont, pour leur part, un statut international encore incertain, même si la souveraineté française est périodiquement rappelée depuis plus de cinquante ans.

 

Les îles Éparses du Canal du Mozambique

 

- L'île Europa (28 km²) devint possession française par la loi d'annexion de Madagascar du 6 août 1895. L'implantation du pavillon français ne fut cependant notifiée que le 31 octobre 1897. Durant la période d'occupation coloniale de Madagascar par la France, le rattachement administratif de l'île Europa fut modifié à plusieurs reprises. Il se rapportait parfois à des régions bien éloignées de l'île : province de Tananarive en 1921, province de Maintirano en 1930, district de Nosy Be en 1932 et enfin district de Tuléar en 1949.

 

- Les îles Glorieuses sont un archipel inhabité composé de deux îles sablonneuses entourées par une barrière de corail d'où émergent aussi plusieurs récifs coralliens. L'archipel mesure 7 km². Cette prise de possession est le fait du capitaine de vaisseau Richard, commandant du navire Primauguet, le 23 août 1892. Rattachées administrativement à Mayotte en 1895, elles le furent ensuite à Madagascar à partir de 1912. Elles abritent aujourd'hui un Parc naturel marin.

 

- Juan de Nova (4,4 km²) abrite une petite garnison de 14 militaires du 2e RPIMa de Pierrefonds (La Réunion) et un gendarme. Ils se sont installés dans le logement des ouvriers de la SOFIM (ancienne exploitation de phosphate, entre 1923 et 1975) qui est devenu le camp SEGA. Le détachement militaire est ravitaillé par un Transall C-160 de l'ETOM 50 (armée de l'Air) depuis la BA 181 tous les 45 jours. La piste d'atterrissage, longue de 1 300 m, a été construite dès 1934.

 

- Les terres émergées de Bassas da India représentent 0,2 km2 de superficie et sont quasiment totalement submergées à marée haute car elles ne culminent qu'à 2,4 mètres d'altitude. Par conséquent, la faune et la flore aérienne sont totalement absentes et l'île est inhabitable.

 

Les Îles Éparses sont revendiquées par Madagascar depuis la décision du général de Gaulle de rattacher ces territoires au ministère de l'Outre-mer et ainsi de les détacher du gouvernorat de Madagascar à la veille du référendum d'indépendance de la grande île (26 juin 1960). Le gouvernement français décréta en effet unilatéralement le 1er avril 1960129(*) le détachement des Îles Éparses, plaçant directement « les Îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India sous l'autorité du ministre chargé des départements d'outre-mer et des territoires d'outre-mer », qui en confia ensuite en septembre 1960 l'administration au délégué du préfet de La Réunion.

 

À la suite des troubles qui débutèrent à Madagascar en 1972 et de la réaffirmation par le nouveau pouvoir malgache de la revendication territoriale sur les Îles Éparses, la France décida de renforcer son dispositif de présence militaire dans la zone et installa en 1973 sur l'Île Europa, comme sur d'autres îles françaises du canal du Mozambique, un petit détachement militaire dont la présence perdure encore aujourd'hui bien que, comme le rappelait M. Axel Moracchini, officier traitant « forces de souveraineté » lors de son audition du 15 janvier 2013, le Livre blanc de 2008 et sa déclinaison prévoyaient un transfert des missions de présence permanente sur les îles Éparses de l'armée à d'autres administrations, la station météorologique étant désormais automatisée. Or, « aucune administration n'ayant manifesté la volonté de reprendre ces missions, les armées continuent à assurer cette tâche. Environ 45 militaires effectuant 45 jours de rang une présence sur les trois îles. La mise en place s'y fait encore le plus souvent par Transall. C'est d'ailleurs le seul DOM-COM à disposer de ce type d'avion qui est en fin de vie, les autres étant consacrés aux opérations extérieures, notamment en Afrique. C'est dire la priorité donnée à cette région, une priorité qui coûte cher aux armées. »

 

Les Îles Éparses sont récemment revenues au premier plan du débat politique malgache. Le 23 octobre 2013, M. Hery Rajaonarimampianina alors candidat à l'élection présidentielle fit, lors de son dernier meeting de campagne, la promesse s'il était élu de se « battre pour la restitution » des îles. Il fut élu président en janvier 2014 avec 53,5 % des voix. Ce regain de tension, pour l'heure verbale130(*), n'est probablement pas sans lien avec les ressources d'hydrocarbures prometteuses découvertes dans le canal du Mozambique. En 2003, une étude réalisée par TGS-Nopec, société d'exploration pétrolière norvégienne, avait en effet pu comparer « le canal du Mozambique à la mer du nord dans le milieu des années soixante ». Depuis, les actions de prospection se multiplient. Au large de Juan de Nova, la France a ainsi accordé des permis d'exploration par deux arrêtés publiés au Journal officiel français du 30 décembre 2008. L'enjeu est de taille : la ZEE de la France représente potentiellement un espace maritime de 425 000 km2, soit les deux tiers du canal du Mozambique.